고령특화 평생학습 정책의 질적 사례연구: 부산광역시를 중심으로

Ⅰ. 서론

통계청에서 2024년 발표한 한국인의 평균수명은 2022년 기준 82.7세(남성 79.9세, 여성 85.6세)이며, 최빈사망연령(2015～2019년 기간의 5년 평균)은 남성 85.6세, 여성 90세로 나타나 이제는 100세 이상의 삶이 보편화되는 호모헌드레드(Home-Hundred) 시대가 다가옴을 알 수 있다. 여기에 청년층의 일자리･양육･주거 등 3대 불안 가중, 혼인·출산 패널티 등으로 혼인을 기피하거나 혼인해도 자녀를 낳지 않는 현상이 심화되어 세계 최저 수준의 저출생(‘23년 합계출산율 0.72로 OECD 국가 중 유일한 0명대) 상황을 맞이하고 있다(관계부처·지자체합동, 2024). 현재의 추세가 지속된다면 우리나라는 청년인구 감소·베이비붐 세대 고령화로 인한 경제활동인구의 감소로 ’25년 이후 산업인력의 부족이 전망된다.¹⁾ 1960년 생산연령인구 1명이 0.83명(유소년 0.77명, 노인 0.05명)을 부양했고, 2022년에는 0.41명(유소년 0.16명, 노인 0.24명)이었으나, 2072년에는 1명이 1.19명(유소년 0.14명, 노인 1.04명)을 부양해야 하는 노년부양비 증가세의 가속화가 예상된다. 여기에 사회차원에서의 복지제도 안정성의 저하, 교육차원에서의 교육인프라 붕괴, 안보차원에서의 상비병력 유지 어려움 등 국가비상사태까지도 우려되는 실정이다(관계부처·지자체합동, 2024).

저출생·고령화의 위기는 부산광역시[부산]에도 다가오고 있다. 부산은 ‘98년 합계출산율 1.3명 이하로 진입한 이후 ’23년 0.66명으로 지속 하락하며, 서울(0.55명)에 이어 전국 최저 수준이며, 저출생 추세가 장기간 누적되면서 가임기 여성(15～49세) 인구가 급감하여 중장기적 출산 여력을 제약하고, 반등 가능성도 매우 낮은 것으로 나타나고 있다.²⁾ 그 여파로 부산의 인구는 ’23년 329만명에서 ’52년 245만명으로 ’23년대비 84만명이 감소할 것으로 예상된다(통계청, 2024).³⁾ 부산은 65세 이상 고령 인구비율이 ’21년 20.4%로 초고령사회에 진입하였는데 ‘30년에는 30%를 넘어서고, ‘50년에는 43.6%로 전망되며 ‘23년 기준 65세 이상 고령인구비율(22.6%)은 7대 특·광역시 중 가장 높은 것으로 나타났다(시도 및 교육청, 2024).⁴⁾ 부산의 고령인구 수는 ’23년 9월 77만명에서 ‘52년 107만명으로 증가할 것으로 예측된다(부산광역시, 2024). 고령인구의 급격한 증가는 생산가능(15～64세)인구의 감소를 초래하고 부산의 경제활력 저하 및 도시 성장잠재력의 저해가 우려된다.⁵⁾ 부산의 생산인구도 ‘52년은 ‘22년 대비 47.0% 감소한 120만명으로 예상되고 있다. 부산의 총부양비(생산연령인구 1백명당 유소년 및 고령인구)는 ’22년 45.3에서 ‘52년 103.7%로 증가할 것으로 예상된다(통계청, 2024). 유소년, 생산가능인구의 감소와 고령인구의 증가로 장래 인구구조는 점점 역삼각형 형태로 변하고, 그 결과 노년부양비⁶⁾의 급증이 전망된다(부산광역시, 2024). 부산에서도 저출생뿐 아니라 기대수명 연장 등에 따른 초고령 현상도 빠르게 진행됨에 따라 산업인력의 부족과 노년부양비 부담에 따른 개인과 사회적 비용이 빠르게 증가할 것으로 예상된다.

개인적 차원에서 100세 인생은 축복인가 재앙인가? 100세 인생을 준비한 고령자는 노후에 안정감 속에서 삶을 관조하면서 삶의 깊이와 풍요로움을 느낄 수 있다. 서경(書經) ｢홍범(洪範)｣편에는 인간이 향유하는 오복(五福)을 수(壽), 부(富), 강녕(康寧), 유호덕(攸好德), 고종명(考終命)이라고 하여 오복 중에 장수를 첫 번째로 들고 있다. 공자도 “쉰에는 하늘의 명을 깨달아 알게 되었고, 예순에는 순한 귀를 가져서 어떤 말을 들어도 마음이 흔들리지 않았고, 일흔에는 무엇이든 하고 싶은 대로 해도 법도에 어긋나지 않게 되었다.”라고 하였다. 고령자는 노후의 안정감 속에서 삶을 관조하면서 삶의 깊이와 풍요로움을 느낄 수 있다.

하지만 현실은 100세 시대가 된다는 것은 과거 고령 세대에 비하여 준노년기나 노년기가 길어진다는 의미이므로(박인섭, 2023) 노후를 준비하지 않은 고령자에게 노년기는 재앙이다. 건강과 노후 자산 등의 준비가 미흡한 고령자는 길어진 노년기에 ‘노인의 4고(四苦)’를 겪는다. 즉, 퇴직 후 소득 감소에서 오는 생계비 문제의 빈고(貧苦), 노후에 자주 경험하는 만성질환과 심신 쇠약의 건강 상실로 고통을 겪는 병고(病苦), 가족이나 주위 사람들로부터 소외됨으로서 오는 고독고(孤獨苦), 은퇴 후 가정과 사회에서의 역할 상실 및 지위의 저하에 따른 무위고(無爲苦)가 그것이다.

빈고(貧苦) 측면에서 보면, 한국 고령자의 빈곤율⁷⁾은 ‘22년 기준 38.1%로 OECD 회원국 중 최고 수준이다. 한국보건사회연구원의 ‘노인빈곤과 기초연금의 관계’ 보고서(이원진, 2022)에 따르면 65세 이상 고령자의 시장소득⁸⁾ 기준 빈곤율은 2021년 57.6%를 기록했다. 우리나라의 은퇴 연령은 72.3세(남녀, 2018년 기준)였는데 OECD 평균보다 7.8세 높은 것으로 나타났다. 국민연금 등 각종 연금이 고령층 소득수준을 제대로 보장하지 못하면서 고령층 취업 기간은 길어질 대로 길어진 상태다. 소득 감소, 자녀 학비, 결혼자금, 부모 부양 등으로 상당수의 고령자는 먹고 살기 위해 어쩔 수 없이 노동에 참여해야 하는 ‘강요된 노동’을 경험하고 있는 것이 현실이다. 대통령직속일자리위원회(2022)가 내놓은 ‘인구구조의 변화와 고령자 노동시장의 현황’을 분석한 자료에 따르면, 우리나라 ‘55～64세’ 고용률(2019년 기준)은 68.8%로, OECD 평균인 63.7%보다 5.1%p, ‘65～69세’는 50.4%로, OECD 평균 28.0%보다 무려 22.4%p 높았다. 고령층의 일자리 질적 수준도 문제이다. 고령자의 일자리 중 다수는 임시·일용직으로 비상용직 일자리가 현실이다. OECD(2022)가 공개한 ‘한국 연금 시스템’ 보고서에 따르면 한국의 노인은 50대 초·중반 주된 직장에서 은퇴한 뒤 고용안정성과 소득수준이 보장되지 않은 질 낮은 일자리를 전전하고, 한국 55～64세 취업자 3명 중 1명(34.1%)은 소득이 낮고 고용안정성이 떨어지는 비정규직에 종사하는 것으로 나타났다. OECD 평균 해당 나이대 비정규직 종사자 비율은 7.5%였다. 한국의 경우 많은 고령층이 주된 직장에서 벗어나자마자 질 낮은 고용시장에 내몰리고 있는 셈이다.

최근 저출생·고령화에 따른 산업인력의 부족과 조기 퇴직에 따른 소득 공백, 국민연금의 재정 문제 등을 메꾸기 위해 정년 연장에 대한 사회적 이슈가 대두하고 있다. 한국경제인협회(2024)가 국내 종업원 300인 이상 기업 인사노무 분야 담당자(응답 121개사)를 대상으로 실시한 ‘고령자 고용정책에 관한 기업인식 조사’ 결과, 기업의 67.8%가 정년 연장으로 인한 경영 부담을 느낀다고 답했다⁹⁾. 여전히 노동시장에서는 정년 연장 등의 고용 기회 확대에 대해서는 아직까지 부정적 시각이 지배적이다.

병고(病苦) 측면에서 보면, 국민건강보험공단(2023)에서 발표한 2022년 자료에 의하면 우리나라 65세 이상 고령자 진료비가 44조원을 돌파했다. 고령자 1인당 진료비는 전체 인구 1인당 연평균 진료비의 2.5배를 넘어섰다¹⁰⁾. 대부분의 고령자들이 2～3가지의 만성 질환을 가지고 있으며¹¹⁾, 노화에 따른 근육 쇠약과 근손실 등으로 중심을 잃고 낙상하는 안전사고도 급증하고 있다. 여기에 고령자의 연령이 높아짐에 따라 정신질환 및 정신장애는 급격히 증가하고 있다(윤희숙·곽종형, 2023).

고독고(孤獨苦) 측면에서 보면, 통계청의 2024 고령층 통계에 따르면, 우리나라의 1인 고령자 가구는 213만8000가구로 전체 고령자 가구의 37.8%를 차지하며, 2015년 이후 계속 증가 추세이다¹²⁾. 그리고 노년기에는 정서적으로 교감이 적은 상당수의 과거 직장동료나 지인들과는 사회적 거리를 두게 된다. 또한 낮은 소득, 사별, 만성질환 등으로 인한 사회적 배제를 경험하게 된다. 그 결과 노년기 삶의 만족에는 부정적인 영향을 미치게 된다(윤희숙·곽종형, 2023).

무위고(無爲苦) 측면에서 보면, 대부분의 고령자들은 친구나 친척 방문, TV 시청이나 라디오 청취, 집안일, 장기나 화투놀이, 단순한 잡담 등으로 여가시간을 보내거나 갈 곳 없는 고령자들이 무료하게 시간을 때우는 공원이나 청력이 떨어져 음악을 크게 틀고 운동하는 그들만의 퇴적공간(오근재, 2014)에서 시간을 낭비하고 있다. 이에 따라 고령자의 심리사회적 욕구에 부합하고 연장된 생명을 의미있고 가치있게 만들 수 있는 활동과는 거리가 있다(윤희숙·곽종형, 2023).

호모헌드레드 시대 고령층에 대한 부정적 시각에서 벗어나 긍정적인 인식이 사회 저변으로 확대되고 있다. 최근에는 건강하고 소득자산과 교육수준이 높아서 노후를 즐길 수 있는 액티브 시니어(active senior), 그랜드 제너레이션(grand generation), 오팔(Old People with Active Live)로 불리기도 하는 신노년층이 증가하고 있다(최일선 외, 2024). 보건복지부가 발표한 ‘2023년 노인실태조사’(강인나, 2023)에 따르면 신노년층의 증가로 65세 이상 고령자 가구의 연소득, 가구소득, 금융 및 부동산 자산 규모는 증가하고 있다¹³⁾. 이들은 사회의 적극적인 소비 주체로 나서면서 남은 인생을 하고 싶은 일이나 활동으로 시간을 보내고자 한다. 고령자도 이제 남은 인생을 제2의 인생기로서 자신의 삶을 설계하고 준비하기 위한 인생3기 대학(University of the 3rd Age) 참여가 늘어나고 있고, 앙코르 커리어(encore career)에 대한 관심이 높아지고 있다.

사회적 차원에서는 돌봄의 대상과 사회 비용으로 간주되었던 고령자에서 벗어나 고령인적자원으로 가지고 있는 전문경험과 지혜, 창의성을 활용하고자 하는 시도가 늘어나고 있다(박미경, 2022). 중앙정부에서는 고령층을 타켓으로 개인의 역량 활용과 향상을 위한 평생학습 정책과 노후 일자리 정책에 대한 투자를 강화하고 있다. 초고령사회 대비 중앙정부 차원에서는 저출생·고령화 계획을 설정하고, 세부 전략으로 함께 일하고 함께 돌보는 사회, 건강하고 능동적인 고령사회 구축, 모두의 역량이 고루 발휘되는 사회, 인구구조 변화에 대한 4개의 전략을 설정하고 2024년 예산 83.2조원을 투입하고 있다(관계부처·지자체합동, 2024).

교육부에서 발표한 제5차 평생교육진흥 기본계획(2023-2027)에서 초고령사회 대비 고령특화형 평생학습정책을 강화하기 위해 고령층 특화형 대학 전담과정 및 평생학습도시 운영, 마을단위 고령층 평생학습 프로그램 강화 등을 과제로 제시하고 있다(곽유미, 2024). 2021년도 저출산·고령사회 기본계획 중앙부처별 시행계획 고령자 대상 사회활동과 관련한 추진과제별 모니터링 결과(강은나 외, 2022)에서 보면, 고령자 관련 평생학습 정책의 방향은 성인문해교육 및 디지털역량 강화, 노인교육 강화, 사회공헌 및 봉사활동 활성화, 신중년노후중년서비스 강화, 고령자 여가기회 확대의 5가지로 제시되고 있다. 전문가 조사를 통한 본 정책의 적절성도 높은 것으로 나타났다 성인문해교육, 노인교육, 사회공헌 및 봉사활동 활성화, 신중년 노후준비 강화, 신중년·고령자 여가기회 확대 과제(문화예술프로그램, 교육, 관광여행)는 사업 목적 및 내용의 적합성, 추진내용의 적정성, 추진일정의 적절성, 성과지표의 적절성, 성과 목표치의 적정성에서 보통(2.00) 이상으로 적절한 것으로 분석되었다. 다만, 신중년·고령자 여가기회 확대(경로당, 노인복지관 활용) 과제의 경우는 성과지표의 적절성과 성과 목표치의 적정성에서 미흡한 것으로 나타났다.

<표 1>

고령자 대상 평생학습 관련 활동 관련 추진과제별 모니터링 결과(평균, 기준 3점 척도)14)

이러한 고령화 정책에 대한 부정적 시각도 있다. 이성용 한국인구학회장은 지난 15년간 약 280조원을 투입한 저출생고령화 정책에 대해 “지나친 경제적 강조가 저출생과 고령화를 가속화했다.”고 지적했다. 저출생을 막기 위한 ‘일·가정 양립정책’과 고령화 대응 차원에서의 ‘고령자의 경제적 자립’을 중시한 대책이 의도한 것과 반대의 효과를 냈다는 것이다. 특히, 고령화 대응 차원에서는 고령자의 경제적 자립을 강조한 것이 가족으로부터 비자발적인 독립 등 의도한 것과 반대의 효과를 내서 실패하였다고 판단하고 있다(강진규, 2022). 김영미 前저출산고령사회위원회 부위원장은 “베이비붐 세대를 포함한 고령 인구 내의 다양한 요구와 가치, 특성을 정책에 반영하는 노력이 미흡했다.”며 “고령화 대책이 노인 복지 지원을 중심으로 이뤄지면서 인구구조 변화에 체계적 대응을 하기에 한계가 있었다.”고 지적했다. “그동안 적지 않은 재정을 투입해 많은 제도와 정책 사업을 추진했고, 상당한 성과도 얻었지만, 정책 공급자가 아닌 정책 수요자 입장에서 보면 긍정적으로 평가하기 어렵다.”며 이같이 밝혔다(이현정, 2023). 주형환 現저출산고령사회위원회 부위원장은 “급격한 고령화는 국가의 성장잠재력을 약화시키고 사회의 역동성을 저하하는 등 국가의 노화로 이어진다.”면서 “고령사회 대응을 위한 국가의 비전과 세밀한 정책설계가 필요하다.”고 밝혔다.

부산도 초고령사회를 긍정적 시각으로 수용하고 건강하고 능동적인 고령사회를 구축하고, 시민 전체가 공감하는 행복한 고령친화도시를 조성하기 위한 대응방안 수립에 중점을 두고 투자를 확대하고 있다(부산광역시 노인복지과, 2024). 하지만 실제적 고령특화 평생학습 정책의 적정성에 대한 평가나 정책 성과 평가는 여전히 미흡한 상황이다. 예를 들면, 부산여성가족과평생교육진흥원에서 ‘인구소멸시대를 대비한 평생교육정책방안’ 연구를 2025년에 연구과제로 기획하는 시작 단계에 머물러 있다. 이에 본 연구는 부산의 고령특화 평생학습 관련 정책의 특성을 분석하고 정책 과제의 방향을 도출하고자 한다.

첫째, 부산의 고령특화 평생학습 정책의 배경과 환경, 이념과 목표, 주체와 대상, 과정과 사업, 성과의 특성은 무엇인가?

둘째, 고령층 대상 부산의 평생학습 정책의 향후 방안과 관련하여 고려해야 할 과제는 무엇인가?

Ⅱ. 연구 방법

2. 자료 분석틀

본 연구에서는 정책 분석의 평가 준거로서 전략적 사고 모형의 정책 분석틀을 활용하고(이희수·백평구, 2010; Mintzberg, Ahlstrand, & Lampel, 1998), 여기에 정책의 성과 영역을 추가하였다. 이 분석틀은 정책의 과거-현재-미래라는 시계열적 포괄성과 내부와 외부 정책 환경을 동시에 고려할 수 있고 전략으로서의 정책 형성과 집행, 성과에 초점을 두고 있어서 정책의 분석과 대안 제시에 도움이 된다(이희수·백평구, 2010; 주용국·신민주, 2020b). 본 연구는 분석 준거로 [그림 1]에서 제시하듯이 정책배경-환경, 정책 이념-목표, 정책의 주체-대상, 정책 과정, 정책 사업, 정책 성과의 6가지로 접근하였다.

[그림 1]

정책 분석틀

첫째, 고령층 대상 평생학습 정책의 배경-환경은 정책의 필요성이나 환경 변화 등의 배경에 초점을 두었다. 정책 배경은 <표 2>처럼 고령화 문제와 고령인적자원 활용을 통한 기회를 사회적 차원인지 개인 차원인지에 초점을 두었다(관계부처·지자체합동, 2024).

<표 2>

초고령사회의 문제와 기회

둘째, 정책의 이념-목표에서는 정책이 지향하는 이상적인 이념과 실제 현장에서 구현되는 목표와의 관련성에 중점을 두었다. 평생학습의 주요 목적인 개인의 역량 개발, 삶의 질제고, 지역경제의 활성화, 시민 공동체 구축에 맞추어 4가지 목표 차원에서 접근하였다. 노후의 삶, 특히 노화의 이념과 목표로는 성공적 노화(successful aging)와 활동적 노화(active aging), 창의적 노화(creative aging), 영성적(spiritual aging) 노화로 구분하여 접근하였다. 고령지원 정책의 가장 기반이 되는 성공적 노화는 질병과 장애를 최소화하고, 독립적 삶을 살아가기에 필요한 인지적·신체적 기능을 유지하며, 인간관계 및 생산적 활동을 통하여 삶에 대한 적극적인 참여를 의미한다(주용국, 2009; 주용국·신민주, 2020; Rowe & Kahn, 1997). 활동적 노화는 평생학습 프로그램 참여 등의 신체적 활동을 넘어 자신의 욕구 충족을 위한 폭넓은 사회적 참여를 유지하고 능동적이면서도 다양한 사회적 활동에 적극적으로 참여하는 것을 의미한다. 창의적 노화는 넓은 개념으로는 고령층의 성장 가능성에 초점을 둔 창조적 활동과 사회참여를 통한 의미를 찾고 성공적인 노년 삶을 창조하는 제반 활동을 말한다. 예를 들면, 100세 시인 시바타 도요는 100세 전후의 시 창작 활동이나 부산에 사는 정석조 할머니는 코로나 바이러스로 행동에 제약이 생겼던 90～91세의 2년 기간에 난생 처음 색연필을 잡고 그림책을 따라 그리다가 그림 전시회를 열고, 60세 이상 독자 대상 베스트셀러 2위에 오르기도 한 책 ｢아흔에 색연필을 든 항칠 할매 이야기｣를 출간하고 지역방송에 출연하기도 하였다. 책 본문 중에 “살면서 나를 위해 뭔가를 해본 적이 없었는데 이제야 나를 위해 뭔가 하고 있으니 행복하다.”는 넓은 의미의 창조적 노화의 한 예이다. 한편, 좁은 의미로는 심신의 건강과 사회참여를 촉진시키는 창조적 문화예술 프로그램 활동을 뜻한다(임성윤, 2017; 주용국·신민주, 2020; Klimczuk, 2012). 영성적 노화는 자기초월적 노화라고도 불리기도 하는데 자신의 삶의 의미와 존재 이유를 찾고 타인과의 관계에서 성숙과 지혜를 추구하며, 봉사와 나눔, 베풂의 삶을 실천하는 것을 의미한다(주용국, 2009; Flood, 2002; Sadler & Biggs, 2006).

셋째, 정책의 주체는 정책의 기획과 운영, 평가를 총괄적으로 담당하는 컨트롤 타워와 운영 기관으로 구분하여 볼 수 있다. 정책의 대상과 관련해서는 은퇴 이후의 시기를 연령(장년, 초기노인, 중기노인, 후기노인)으로 구분하거나 은퇴 이후 개인의 독립적 삶의 여부에 따른 인생3기나 인생4기(Laslett, 1989)로 구분하는 경우가 흔하다. 하지만 두 경우 모두 고령층의 다양한 특성을 나타내기에 한계가 있다. 본 연구에서는 경제력과 운동건강, 개인의 참여 의지로 구분한 4가지 고령자 유형[액티브 시니어, 하류(河流)노인¹⁵⁾, 일반 고령자, 의존 노인]을 적용하였다. 액티브 시니어는 건강하고 경제적으로 여유가 있으며 활동적 삶을 추구하는 노인을 의미하며, 하류 노인은 노후 빈곤으로 일거리 활동을 해야 삶을 유지할 수 있는 노인을 의미한다(이윤주, 2021). 일반고령자는 경제적으로 부족하지만 최소한의 삶을 유지할 수 있고, 노화로 인한 신체 기능의 저하는 있지만 일상생활은 무리 없이 가능한 노인을 의미하며, 의존 노인은 신체적, 정신적으로 쇠약해져 타인에게 의존해야만 살아갈 수 있는 경우를 의미한다.

넷째, 정책 과정은 두 가지 측면에서 접근하고 있다. 하나는 정책의 사업이나 프로그램 기획에 있어서 정책의 필요성 관련 배경이나 타당한 근거, 고령층의 요구 분석이 무엇인가 하는 것이다. 고령층의 요구분석은 McClusky(1974)의 노인교육 요구와 Dorfman(2013)의 노인이 추구하는 가치 어디에 근거하는 지를 진단하였다. 다른 하나는 정책 구현에 필요한 휴먼웨어(humanware: 전문가, 실무자), 하드웨어(hardware; 시설, 재정 등의 물적 자원)와 생태웨어(ecology-ware: 평생학습의 인식과 참여 마인드, 평생학습 네트워크) 등의 기반 인프라를 진단하였다.

다섯째, 정책 사업은 사업이나 프로그램 형식과 내용에 주안점을 두고 있다. 형식은 형식학습(formal learning- 강의장 기반 평생학습강좌, 사이버 강좌, 형식 블랜디드 러닝 등), 무형식학습(nonformal learning- 배달강좌, 재능나눔 강의, 전문가 양성, MOOC 등)이며, 비형식학습[(informal learning- 학습동아리, 평생학습축제, 평생학습박람회, 재능나눔활동(봉사), 마을 만들기, 개인 학습환경(블로그, 유튜브, 인스타그램) 등]의 3가지로 접근하였다. 프로그램 내용(소프트웨어)은 유네스코의 평생학습 4기둥[알기 위한 학습(Learning to know), 행동하기 위한 학습(Learning to do), 더불어 살기 위한 학습(Learning to live together), 존재하기 위한 학습(Learning to be)]의 범주를 기준으로 구분, 진단하였다. <표 3>은 노화 유형과 학습요구 및 가치, 학습 내용 간의 관계를 서술하고 있다.

<표 3>

노화, 학습요구, 학습 내용 간의 관계

여섯째, 정책의 성과 요소로는 개별 사업 단위의 투입 성과 지표와 과정 지표(개인과 지역 문제 해결 등)과 평생학습의 주요 목적인 개인의 역량 개발과 삶의 질 제고, 지역 경제의 활성화, 시민 공동체 구축에 맞추어 산출지표로서 개인 역량의 활용(앙코르 커리어)과 개발(reskill, upskill), 개인의 웰빙(wellbeing), 지역경제의 활성화, 시민공동체 구축의 성과 지표를 적용하였다.

Ⅲ. 연구 결과

부산의 고령특화 평생학습정책은 크게 부산시청 인구정책담당관과 노인복지과의 고령친화도시 또는 복지기반 평생학습정책과 부산시청 창조교육과와 부산여성가족과평생교육진흥원의 고령자 대상 평생학습정책으로 이원화하여 추진되고 있다. 부산의 고령특화 평생학습정책을 [그림 1]의 정책분석틀에 맞추어 정책 배경-환경, 정책 이념-목표, 정책 주체-대상, 정책 과정, 정책 사업, 정책 성과의 6가지로 분석하면 다음과 같다.

2. 평생학습 정책 이념 및 정책 목표

부산의 고령특화 평생학습 정책 이념은 초고령사회를 긍정적 시각으로 수용, 시민과 지역사회에 긍정적인 영향을 미치는 ‘활용과제’로 패러다임을 전환하여 건강하고 능동적인 고령사회를 구축하고, 시민 전체가 공감하는 행복한 고령친화도시를 조성하기 위한 대응방안 수립에 중점을 두고 있다. 이를 위한 정책방향은 초고령사회, 위기가 아닌 기회로 활용하고 고령친화, 행복도시를 만들기 위해 시니어의 삶 jump↑+ 시민 행복도 jump↑에 초점을 두고 있다(부산광역시 노인복지과, 2024).

이에 대한 고령친화 도시 정책 중 평생학습관련 전략(이하 고령친화도시 평생학습정책)으로 시민이 행복한 활력있는 도시를 비전으로 고령층의 가사돌봄서비스가 결합된 주택, 액티브 시니어 대상 일자리 지원을 위한 우리동네 ESG센터, HAHA(Happy Aging! Healthy Aging!)센터, 시니어일자리 플랫폼과 자산형성지원사업, 고령친화산업의 육성, 도시공간 재생 등의 인구 감소지역 맞춤형 지원 강화 등의 과제를 추진하고 있다(부산광역시, 2024). 액티브 시니어를 통한 초고령사회 적극 대응을 위한 부산의 고령친화도시 평생학습정책 방향은 건강하고 능동적인 고령사회 구축에 초점을 맞추고 있다. 이를 위해 신중년일자리 지원사업과 액티브 시니어 사회참여 이음공간, 생산활동 기회부여, 활기찬 노년을 위한 지역여건을 조성하고, 노년기 건강을 위한 찾아가는 건강의료서비스와 부산형통합돌봄커뮤니티케어 조성사업, 그리고 사회 참여를 위한 경로당 활성화 지원사업을 펼치고 있다(부산광역시, 2024; 시도 및 교육청, 2024).

한편, 2024 부산평생교육진흥시행계획 중 고령자 대상평생학습 정책은 전 생애 역량개발을 위한 평생학습 지원을 목표로 중장년층을 대상으로 생애전환기 역량개발에 초점을 둔 성인진로 역량개발과 생애재설계 대학 및 노인대학, 지역주민의 경험을 활용한 평생학습형 일자리 지원과 자원봉사 교육을 통한 시민 리더 발굴을 지원하고 있다(부산광역시·부산광역시교육청, 2024). 고령친화도시 평생학습정책은 고령자의 생산성 활동을 강화하고, 노인의 건강 제고와 사회참여 활동에 초점을 두고 있으나 고령자 대상 평생학습정책은 생애전환기 역량개발에 기반을 두고 평생학습형 일자리 지원에 초점을 두고 있다.

<표 4>

부산의 고령특화 평생학습정책의 초점

부산의 고령친화도시 평생학습정책의 이념은 건강하고 능동적인 고령사회를 구축하여 시민의 삶의 질 개선과 개인의 역량개발을 통한 지역경제 활성화에 목표를 두고 있으며, 성공적 노화(특히, 신체 건강과 사회적 참여)와 활동적 노화(일자리)에 초점을 두고 있는 것으로 볼 수 있다. 정책 이념과 목표 간의 적합성과 정합성은 매우 높다. 다만, 부산의 고령자 대상 평생학습정책 목표는 생애전환기 역량개발 측면에서 활동적 노화를, 인문문화예술 프로그램 중심의 평생학습 프로그램 구성 측면은 창조적 노화에도 관심을 두고 있는 것으로 판단된다. 결론적으로 고령친화도시 평생학습정책은 활동적 노화와 더불어 성공적 노화(건강과 사회적 참여)를 중시하고 있는 것으로 볼 수 있으나, 고령자 대상 평생학습 정책은 활동적 노화와 창조적 노화를 중점을 두고 있다.

4. 정책 과정

부산의 고령친화도시 평생학습정책과 고령자 대상 평생학습 정책은 성공적 노화의 건강 유지와 사회적 참여(봉사, 일자리)와 관련된 고령으로 인한 건강 악화, 개인 삶과 일의 단순화와 사회적 역할 축소에 대한 대응적 차원의 적응 요구와 일자리 참여를 통한 공헌의 요구에 중점적으로 초점을 두고 있다. 이에 따라 추구 가치는 자주성(신체적, 정신적 건강 유지와 독립 생활)에 중점을 두고 있는 것으로 나타났다.

부산의 고령특화 평생학습 정책 영역을 하드웨어(Hardware, 시설·인프라), 소프트웨어(Software, 프로그램), 생태웨어(Ecoware, 제도, 문화)로 구분하여 제시하면 <표 5>와 같다. 하드웨어 측면에서 보면, 정책 수행을 위해 고령자 대상 평생학습 기관(평생교육관, 평생학습센터, 평생학습빌리지, 도서관 등)과 고령친화도시 평생학습정책 수행기관(노인복지관, 장노년일자리지원센터, HAHA센터 등), e-플랫폼(e-부산시민대학, 50+포털, 건강한 이유 App 등)으로 크게 3원화하여 추진하고 있다. <표 5>의 타 연구나 타 지자체 사례에 비추어 보면, 하드웨어 측면의 시설과 인프라의 구축, 휴먼웨어와 생태웨어는 유사한 것으로 나타났다. 다만, 하드웨어 측면에서 보면 타 연구나 타 지자체 사례에서는 지역대학을 파트너로 적극 활용하고 있으나 부산은 아직까지 소수의 지역대학과 연계하고 있다. 휴먼웨어 측면에서는 시니어 경륜단을 만들어 고령자의 전문역량과 지혜를 활용하고 있다. 생태웨어 측면에서는 평생학습과 일자리 홍보를 담당하고 있다.

<표 5>

부산의 고령특화 평생학습 정책 과정 비교

정책 과정의 문제점으로 보이는 것은 체계적인 생애경력개발 지원 사업 내용은 거의 없고, 평생교육 직업훈련의 다양화 및 확대에 있어서도 대부분 성인문해교육과 디지털 역량 수준 향상을 위한 교육에만 초점을 두고 있다. 주된 일자리 퇴직 후 전문성을 활용한 고용·창업 기회 확산 측면에서 보면, 취업지원센터 등을 중심으로 운영되고 있지만 평생학습기관에서는 자격증 취득 등의 제한된 학습형 일자리를 지원하고 있다. 신중년의 사회참여 활성화의 방안으로 신중년·고령자의 여가 기회 확대를 중심으로 사업을 운영하고 있으나 여전히, 노인여가복지시설(경로당, 노인복지관 등) 지원 사업에 치중하고 있다.

5. 정책 사업

고령특화 평생학습의 형식은 대부분 형식학습과 비형식학습에 초점을 두고 있다. 학습내용은 행동하기 위한 학습(학습형 일자리 프로그램, 디지털역량 개발 프로그램), 알기위한 학습(인문문화예술 프로그램) 중심으로 프로그램 주제가 맞추어져 있다. 다만, 존재하기 위한 학습 영역이 상대적으로 부족한 것으로 나타났다.

<표 6>

부산의 고령특화 평생학습 정책 사업 비교

6. 정책 성과

정책 성과로는 주로 투입 중심의 실적을 기술하거나 만족도와 참가자 인식에 기반한 산출 성과만 제시하고 있다. 장희영(2024)의 2024년 ‘부산 성인의 평생학습 실태 조사’ 결과에 따르면, 투입지표 측면에서는 평생학습 참여율은 전체 25～79세 평균 38.3% 대비, 60대 28.8%, 70대 19.2%로 나타났고, 참여시간은 전체 25～79세 평균 75시간 대비, 60대 53시간, 70대 51시간, 자부담 학습비는 전체 25～79세 평균 24만원 대비, 60대 15만원, 70대 10만원으로 나타났다. 고령층의 평생학습참여율과 참여시간, 자부담학습비는 전체 평균보다 낮은 것으로 나타났다.

프로그램 만족도(100점 기준) 측면에서 보면, 직업능력 프로그램의 만족도는 전체 평균 73.5점 대비, 60대 73.6점, 70대 75.0점; 인문교양은 전체 78.7점 대비, 60대 79.2점, 70대 83.1점; 문화예술스포츠는 전체 평균 81,5점 대비, 60대 84.8점, 70대 84.2점으로 나타났다. 고령층의 프로그램의 만족도는 직업능력, 인문교양, 문화예술스포츠 모든 부분에서 전체 평균보다 높은 것으로 나타났다.

참여 성과(100점 기준)에서 보면, 건강관리는 전체 평균 76.3점 대비, 60대 73.9점 70대 82.1점; 행복감은 전체 평균 79.5점 대비, 60대 79.3점, 70대 85.1점; 자기계발은 전체 평균 78.0점 대비, 60대 79.3점, 70대 78.6점; 취창업의 전체 평균 71.9점 대비, 60대 69.8점, 70대 62.3점; 일 기능 습득의 전체 평균 75.5점 대비, 60대 72.5점, 70대 60.5점; 소득 증대의 전체 평균 64.3 대비, 60대 63.2점, 70대 47.6점; 고용 안정의 전체 평균 74.3점 대비, 60대 69.0점, 70대 63.7점; 사회참여의 전체 평균 70.3점 대비, 60대 73.0점, 70대 70.6점; 친목도모의 전체 평균 71.8 대비, 60대 73.8점, 70대 78.5점으로 나타났다. 고령층은 건강관리, 행복감, 자기계발, 사회 참여, 친목도모 영역에서 전체 평균보다 높게 참여 성과를 인식하는 것으로 나타났다. 다만 일 관련 성과 인식 영역인 일기능 습득, 소득 증대, 고용 안정에서는 전체 평균보다 낮은 수준으로 인식하고 있었다.

성과 지표 측면에서 보면, 과정 지표의 관리와 산출지표인 개인 역량의 활용과 개발(reskill, upskill), 개인의 웰빙(wellbeing), 경제 활성화, 지역행복공동체 구축의 측정이 필요하다. 물론 여기에는 체계적인 지표의 개발이 선행되어야 한다.

부산의 고령특화 평생학습 정책의 결과를 요약하면 다음 <표 7>과 같다.

<표 7>

부산의 고령특화 평생학습 정책 평가

Ⅳ. 논의

본 절에서는 정책의 방향과 과제를 정책 분석의 틀에 근거하여 고령특화 평생학습 정책의 배경-환경을 제외하고 부산의 정책 이념-목표, 주체-대상, 과정, 사업, 성과로 구분하여 논의하면 다음과 같다.

5. 고령특화 평생학습 정책의 성과

1) 과제 7. 평생학습 정책의 성과: 노화 지표와 투입-과정-산출-Impact 지표의 개발

정책 성과로는 주로 투입 중심의 실적을 기술하거나 일부 산출 성과만 제시하고 있는데, 과정 지표의 관리와 산출지표인 개인 역량의 활용(encore skill)과 개발(reskill, upskill), 개인의 웰빙(wellbeing), 경제 활성화(일자리), 지역행복공동체 구축(봉사)의 측정이 필요하다. 여기에 성공적 노화, 활동적 노화, 창조적 노화, 그리고 영성적 노화에 대한 정책 지표의 개발, 데이터 베이스의 구축과 이 데이터 기반에 근거한 정책 기획과 실천, 성과 관리가 필요하다([그림 2] 참조).

[그림 2]

고령특화 평생학습 정책 성과 모형

본 연구의 정책과제를 요약하면, 다가올 고령자 100만-100세 시대의 부산, 부산에는 100만의 고령인적자원이 있다. 부산의 지속가능발전과 부산 시민의 웰빙을 위해 부산의 고령자는 6G선배시민으로 인생의 황금기(Golden Age)를 맞이하여 평생학습을 통해 성장하고(Grow) 품격있는(Grace) 삶을 실천하며, 지혜 나눔과 베풂을 실천하는 리더(Guru)로서 위대한(Great) 자신과 좋은(Good) 부산의 현재와 미래를 함께 만드는 동반자로 인식되어야 한다. 부산의 고령특화 평생학습 정책은 고령자에게 아침에 새로운 나를 발견하고 삶의 활력을 불어넣으며, 오후에 일과 지역발전 참여, 봉사와 나눔과 베풂을 통해 이웃과 지역사회에 기여하고, 해질녘에 감사하는 마음으로 하루를 돌아보고 내일을 꿈꾸게 해주는 최고의 해법이며 최적의 기회이다. 본 연구는 부산의 고령특화 평생학습 정책을 분석 자료로 삼아 정책과제의 방향을 제안하였다는 점에서 의의가 있다.

후속 연구를 위한 제언은 다음과 같다. 첫째, 본 연구에서는 수집이 가능한 제한된 문헌 자료와 분석틀에 기반하여 실태를 분석하고 정책 방향을 제안했기 때문에 후속 연구에서는 풍부한 증거 자료에 기초하여 다양한 관점에서 체계적이고 객관적인 분석과 검증이 필요하다. 둘째, 사례가 지닌 복잡성과 변화성을 자료 수집과 분석과정에 반영하는 것이 필요하지만 본 연구에서는 이를 수행하지 못하였다. 따라서 후속 연구에서는 정책 자체의 변화와 정책의 변화과정을 분석하는 것이 필요하다. 셋째, 부산의 자료를 중심으로 분석하였기에 부산의 16개 구군의 평생학습관과 노인대학과 복지관 등의 노인 평생학습기관 현장에서 운영되고 있는 자료의 수집과 분석이 필요하다.

Acknowledgments

이 논문은 주용국(2024)의 내용을 수정·보완한 것임.

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