평생학습도시는 지역을 기반으로 모든 주민에게 지속적이고 균등한 학습 기회를 제공함으로써 개인의 성장과 지역사회의 발전을 동시에 도모하는 지역 단위 학습지원 체계이다(태숙원, 2024). 이는 학습도시(learning city), 학습공동체(learning community), 학습지역(learning region) 등의 개념과 맥락을 공유하며, 개인의 인적자원 개발과 사회적 자본 형성을 주요 목표로 한다. 평생학습도시는 언제, 어디서나 누구나 원하는 학습에 참여할 수 있는 환경을 구축함으로써 개인의 자아실현과 사회적 통합을 촉진하고, 나아가 지역의 경제적·사회적 경쟁력을 제고하는 도시 재구조화 전략으로 이해된다(양병찬, 2002).

그런데 평생학습도시는 단순히 학습 프로그램을 제공하는 행정 사업이 아니라, 지역의 사회·문화·경제 전반에 학습을 내재화하는 종합적 지역발전 전략이라는 점에서 의미를 갖는다(김대명, 2023; 이지혜·허준·김지현, 2021). 즉, 평생학습도시는 ‘학습 환경 제공 체계’이자 동시에 ‘지역사회의 변화 메커니즘’을 구축하는 정책으로, 학습을 통해 지역문제를 해결하고 주민의 삶을 재구조화하는 거버넌스적 특성을 지닌다. 이러한 점에서 평생학습도시는 제도·조직·재정·네트워크가 상호작용하며 구축되는 복합 정책 체계로 이해할 필요가 있다(Cooper, Fusarelli, & Randall, 2014).

이러한 평생학습도시 정책의 도입은 정보통신기술의 발달과 지식기반사회로의 이행으로 개인뿐 아니라 지역사회에 지속가능한 학습 체제 구축 요구, 지방자치의 본격화와 주민 참여 확대 요구, 지역 간 경쟁 심화 등을 배경으로 이루어졌다(권인탁, 2006). 우리나라의 경우 1990년대 후반 광명시 등 일부 지방자치단체를 중심으로 평생학습도시 조성을 위한 선도적 정책 시도가 이루어졌으며, ｢평생교육법｣ 제정을 계기로 2001년 평생학습도시 정책은 국가 차원의 제도적 정책으로 정착하였다. 이 과정에서 국가의 ｢평생교육진흥기본계획｣은 정책 방향의 상위 기준을 제시하고, 지방자치단체는 이를 지역 현실에 맞게 수용‧변형하는 역할을 수행함으로써, 평생학습도시 정책은 ‘국가 정책의 방향성’과 ‘지역의 맥락적 대응’이 상호작용하며 발전하는 정책 체계로 자리 잡았다(양병찬, 2002).

정부는 2001년 대전 유성구, 경기 광명시, 전북 진안군을 평생학습도시로 지정하여 시범 운영을 시작하였고, 2008년부터 2010년까지를 제외하고 매년 평생학습도시를 지정해 왔다. 그 결과 2026년 현재 전국 226개 기초자치단체 중 206개(약 91.2%)가 평생학습도시로 지정되어, 평생학습도시 정책은 전국 단위로 확산된 대표적인 지역 평생교육 정책으로 자리매김하였다. 이러한 확산은 지역 학습 인프라 강화, 주민 삶의 질 향상, 지역 경쟁력 제고라는 정책 목표를 실현하기 위한 핵심 수단으로서 평생학습도시 정책의 위상을 보여준다.

지난 25년간 평생학습도시 정책은 주민의 학습 접근성을 확대하고, 지역 단위 평생교 기반을 구축하는 데 중요한 성과를 거두었다. 평생학습도시 정책은 주민의 학습권 보장과 참여 기회를 확대하였고, 직업능력 개발, 문화·여가 학습, 시민 역량 강화 등 다양한 학습 수요에 대응할 수 있는 기반을 마련하였다(김진화, 2010). 또한 평생교육 진흥 조례 제정, 전담 조직 설치, 평생교육사 배치, 협의체 운영 등 제도적·행정적 기반이 전국적으로 확산되었다는 점에서 정책적 성과가 크다(변종임 외, 2011). 아울러 지역 내 다양한 기관과의 협력을 통해 학습 네트워크가 형성되고, 사회적 자본 강화와 공동체 회복에 기여한 점도 중요한 성과로 평가된다(김대명, 2023; 박진희·박상옥, 2025). 실제로 평생학습도시 정책은 지역사회의 평생학습 활성화에 기여하고 더 나아가 정치, 경제, 사회, 문화 등 도시 전체 성장에 긍정적 영향을 미치고 있다는 연구도 있다(권대봉 외, 2010; 이지혜·허준·김지현, 2021; 이창기·고영상·박경호, 2010). 이러한 측면에서 평생학습도시 정책은 지역에서 평생학습 참여 확대, 평생학습 문화 형성, 지역 전체의 변화와 발전을 위해 기능했던 핵심 정책 수단이었다.

그러나 이러한 성과에도 불구하고, 평생학습도시 정책의 지속가능성을 저해하는 구조적 과제 역시 지속적으로 제기되어 왔다. 첫째, 재정 여건과 인력, 공간 등 자원 배분의 지역 간 격차 문제이다. 지자체의 재정자립도와 정책 리더십에 따라 평생학습 정책의 규모와 질이 상이하게 나타나며, 이는 정책의 안정성과 지속성에 영향을 미친다(이병준, 2019). 둘째, 학습 접근성과 참여의 불균형 문제이다. 평생학습도시 정책은 ‘누구나 누리는 평생학습 환경 조성’을 목표로 하지만, 지리적·심리적 제약으로 인해 여전히 학습 참여에서 소외되는 계층이 존재한다(Park, 2020). 이는 평생학습의 사회적 형평성을 확보하기 위한 정책적 보완이 필요함을 시사한다. 셋째, 지역 내 평생교육 주체 간 협력체계의 지속성과 실효성 문제이다. 평생학습도시 정책은 지역사회 내 다양한 교육 자원을 연계하여 학습공동체를 형성하는 것을 지향하지만, 협력 구조가 제도화되지 못하거나 행정 변화에 따라 약화되는 경우도 적지 않다(양병찬 외, 2013; 이병준, 2019). 넷째, 정책 성과를 체계적으로 평가하고 환류하는 시스템의 한계이다. 정부는 평생학습도시 재지정 평가를 통해 정책 관리를 시도하고 있으나, 획일적 지표, 현장과의 괴리, 전담 인력 부족 등 구조적 문제가 여전히 개선 과제로 남아 있다(양은아, 2024). 이러한 과제들은 평생학습도시 정책이 단기 성과 중심으로 운영될 경우 정책의 정체성과 지속성이 약화될 수 있음을 보여준다.

결국 평생학습도시는 국가 정책 기조와 지역 거버넌스 구조, 행정 조직 역량이 맞물려 형성·확장·조정되어 온 정책 영역으로, 제도적 성과와 함께 구조적 과제를 동시에 내포하고 있다. 따라서 향후 평생학습도시 정책의 지속가능성과 성숙을 위해서는 단기 성과 확대에 치중하기보다, 정책 정체성 유지, 조직 안정성 확보, 실질적 네트워크 운영 강화, 체계적 성과 환류 구축 등 구조적 기반을 강화하는 노력이 병행되어야 한다.

평생학습도시 정책은 국가 차원의 ｢평생교육진흥기본계획｣이 제시해 온 중장기 정책 방향 속에서 단계적으로 구체화되고 지역화되어 왔다(교육과학기술부, 2008; 교육부, 2013, 2018, 2022; 교육인적자원부, 2001). 제1차 평생교육진흥기본계획(2002～2006년)은 평생학습의 제도적 기반을 구축하고 학습 기회 자체를 확대하는 데 정책 역량을 집중하였다. 이는 지역 단위 평생학습 추진체계를 형성하기 위한 기초 환경 조성의 성격을 갖고 있었다. 제2차 계획(2008～2012년)에서는 사회적 불평등 완화와 공동체 회복이라는 정책 목표 아래 지역 간 네트워크 강화 및 지역사회 기반 학습체제 구축이 강조되면서, 평생학습도시 정책이 지역사회 통합 전략과 연동되기 시작하였다.

제3차 계획(2013～2017년)은 생애주기별 맞춤형 학습 지원과 지역 평생학습 실행 역량 강화를 주요 과제로 설정함으로써, 평생학습을 ‘개별 시민의 권리 보장’과 ‘지역 역량의 체계적 강화’를 동시에 추진하도록 방향을 제시하였다. 이어 제4차 계획(2018～2022년)은 디지털 환경 변화와 사회 구조 전환에 대응하여 평생학습의 질 관리 체계 고도화와 효율적 운영 구조 마련을 강조하였으며, 이는 지역 평생학습 행정과 사업 관리체계의 전문화·체계화를 촉진하는 계기가 되었다. 최근 제5차 계획(2023～2027년)에서는 지역-대학-기업 간 연계 강화, 디지털 기반 맞춤형 학습체계 구축, 취약계층 학습권 보장 등을 핵심 과제로 제시하며, 평생학습이 지역 경제·사회 혁신과 직결되는 전략 정책 영역으로 자리매김하고 있음을 분명히 하고 있다. 이러한 흐름은 평생학습도시 정책이 단순한 교육 사업을 넘어 지역발전 전략과 사회혁신 정책으로 확장·재정의되어 왔음을 보여준다.

평생학습도시 조성은 ‘지역 평생교육 활성화 지원 사업’을 중심으로 추진되어 왔다. 이 사업은 지역 평생학습체제 구축을 통해 시민의 학습권 보장과 삶의 질 향상, 그리고 지역사회 상생 발전을 동시에 달성하는 것을 목표로 한다(교육부, 2023). 신규 평생학습도시는 지정 초기 단계에서 조직 정비, 평생학습센터 설립, 전담 인력 확보, 협의체 운영, 연수 및 세미나 개최 등을 통해 제도적 기반을 구축하고, 이후 도시별 특성화 프로그램 운영, 컨설팅 지원, 네트워크 강화, 성과관리 체계 구축 등을 통해 정책의 안정화와 내실화를 도모하였다(변종임·김인숙, 2011). 이는 국가 차원의 기본계획이 제시한 목표와 방향이 지역 단위에서 구체적 사업 구조와 행정체계로 변환되는 과정을 보여준다(김인숙·양지희, 2022).

정책의 전개 과정 또한 국가 정책 환경과 재정 여건 변화에 따라 조정·변형을 겪어 왔다. 평생학습도시 정책은 2001년부터 2007년까지 ‘지역 평생교육 인프라 확충’에 주력하며 3개 지자체에서 76개 지자체로 급속히 확대되는 성과를 거두었으나, 2008～2010년 재정 부족으로 사업이 일시 중단되었다(교육부·국가평생교육진흥원, 2024). 이후 2011년 일반회계 전환을 통해 재개되면서, 2008년 평생교육법 전면 개정에 따른 시·도 평생교육진흥원 설립, 정보망 구축 등 광역 단위 역량 강화 정책이 병행되었다. 또한 2013년 이후 일반 도시까지 사업 지원 범위가 확대되었다(교육부·국가평생교육진흥원, 2024). 이는 국가 기본계획이 제시한 지역 평생학습 역량의 균형적 확충과 학습 접근성의 전국적 보편화를 실질적으로 구현하기 위한 정책적 조정 및 확산 전략으로 이해된다.

2014～2017년에 추진된 읍·면·동 평생학습센터(당시 행복학습센터) 운영은 제3차 국가 기본계획이 강조한 생애주기별 학습 지원과 지역 평생학습 역량 강화 과제를 지역 차원에서 구체화한 것이었다(교육부·국가평생교육진흥원, 2024). 아울러 이 시기 ‘학습형 일자리’ 개념이 도입되면서 학습이 개인의 역량 강화에 머물지 않고 지역경제와 사회활동으로 환류되는 구조를 지향하는 정책 전환이 이루어졌다.

2018～2023년에는 제4차 국가 기본계획이 강조한 디지털 환경 변화, 평생학습의 질 관리 체계 고도화, 효율적 운영 구조 마련이라는 정책 방향에 따라, 지역 특화 프로그램 확대, 자발적 학습모임 육성 등 지역 자생력 강화가 중점적으로 추진되었다(교육부·국가평생교육진흥원, 2024). 더불어 2020년부터는 평생학습도시 재지정 평가가 도입되면서 정책의 지속성과 책임성을 제도적으로 확보하기 위한 관리 체계가 강화되었다. 이러한 과정에서 시·도 평생학습 네트워크와 읍·면·동 평생학습센터 사업은 정책 환경 변화에 따라 조정되었으며, 최근에는 시·도–평생학습도시 간 컨소시엄 방식이 도입되는 등 정책 추진 구조 또한 점차 다층적이고 협력적인 체계로 전환되고 있다(교육부, 2023).

이렇듯 국가 평생교육진흥기본계획은 평생학습도시를 지역 평생교육 정책의 핵심 실행 단위로 위치시키며, 지정 제도와 재정 지원, 평가 체계를 통해 정책 확산을 촉진해 왔다. 이러한 방식은 비교적 단기간 내 전국적 확산을 가능하게 했다는 점에서 정책적 효과를 지니지만, 동시에 지역 정책이 중앙정부의 정책 프레임과 사업 구조에 종속될 가능성도 내포한다. 즉, 국가 정책 기조는 지역 정책의 형성과 확장에 중요한 동인이 되는 동시에, 지역 정책의 자율성과 정체성 형성에 제약 조건으로 작용할 수 있다. 특히 평생학습도시 정책이 공모사업 실적, 프로그램 수, 참여 인원 등의 양적 지표를 중심으로 평가될 경우, 정책의 장기적 목표와 정체성이 약화될 수 있다는 비판이 제기된다(정성지·최수정, 2018). 이러한 구조는 정책이 확장되는 과정에서 오히려 정책의 내적 일관성을 훼손할 가능성을 내포한다.

그러나 큰 틀에서 국가 평생교육진흥기본계획과 평생학습도시 정책의 관계는 일방적인 상·하 관계라기보다, 국가 정책 기조와 지역 정책 실행이 상호작용하며 재구성되는 과정으로 이해할 필요가 있다. 동일한 국가 정책 틀 아래에서도 지역별로 상이한 정책 경로가 형성되는 이유는, 지역의 정치적 리더십, 행정 조직 구조, 정책 담당자의 인식 차이 등 복합적인 요인에 의해 정책이 재해석되기 때문이다. 따라서 평생학습도시 정책을 분석할 때에는 국가 정책의 영향과 함께, 지역 차원에서 정책이 어떻게 전개·변형되는지를 함께 검토할 필요가 있다.

본 연구는 평생학습도시 정책을 분석하기 위한 개념적 분석 틀로서, 해당 정책을 단일 시점의 성과나 제도 도입 여부로 평가하기보다 시간의 흐름 속에서 형성·유지·변동되는 과정적 정책(processual policy) 관점에 기초한다. 정책을 과정으로 이해하는 접근은 고정된 산출물이나 제도적 결과로 정책을 파악하기보다, 다양한 행위자와 조직, 제도적 맥락이 상호작용하며 지속적으로 재구성되는 동태적 실천 과정으로 분석하는 입장이다(Colebatch, 2002; Weible & Sabatier, 2018). 이러한 관점에서 정책 변화는 단절적 사건의 나열이 아니라, 정책 목표와 수단, 조직 구조, 그리고 정책을 둘러싼 행위자들의 인식과 해석이 상호 영향을 주고받으며 누적적으로 형성되는 흐름으로 이해할 수 있다(Langley, 1999).

이와 함께 본 연구는 정책 변화의 핵심 분석 범주로 정책 정체성(policy identity) 개념에 주목한다. 정책 정체성은 해당 정책이 ‘무엇을 위한 정책이며, 어떤 문제를 어떤 방식으로 해결하고자 하는가’에 대한 공유된 인식과 의미 체계를 의미하며, 이는 정책 목표와 핵심 가치, 대표 사업의 성격, 조직의 역할 배치에 내재되어 나타난다. 다시 말해, 정책은 단순한 수단의 집합이 아니라 특정한 문제 인식과 해석 틀, 즉 정책 패러다임과 정책 이미지에 의해 지탱되며(Baumgartner & Jones, 1993; Hall, 1993), 이러한 인식 틀은 정책 담론과 제도적 배치를 통해 유지되거나 변화된다(Schmidt, 2008).

이러한 관점에서 정책 정체성은 명시적으로 제시된 정책 목표뿐 아니라, 정책을 둘러싼 담론, 조직 구조의 재편 방식, 핵심사업의 위상 변화 등을 통해 암묵적으로 형성·유지되며, 정책 환경 변화나 조직 개편 과정에서 약화되거나 재구성될 수 있다. 특히 정책이 장기간 추진되는 경우, 정책 정체성은 제도 도입 이후 자동적으로 유지되는 속성을 지니는 것이 아니라, 조직과 사업 구조 속에서 지속적으로 재확인되고 재생산될 때에만 안정적으로 유지될 수 있는 성격을 가진다(Baumgartner & Jones, 1993; Hall, 1993; Schmidt, 2008).

또한 이러한 정책 정체성의 형성과 변화는 개별 요소에 의해 독립적으로 결정되기보다, 정책 추진 동력, 조직 및 전담 체계, 핵심사업, 정책 환경 간의 상호작용 속에서 나타난다. 기존 평생학습도시 및 지역 평생교육 정책 연구에서도 정책 추진 동력(정책 리더십, 재정 지원), 조직 및 전담 체계(전담부서, 전문 인력), 핵심사업(대표 프로그램 및 지역 기반 학습사업), 그리고 정책에 대한 인식과 담론이 정책 성과와 지속성에 중요한 영향을 미치는 요인으로 제시되어 왔다(권인탁, 2006; 변종임 외, 2006; 양병찬 외, 2013; 임경수 외, 2016). 이는 평생학습도시 정책이 단일 정책 수단이 아니라, 조직·사업·인식이 결합된 복합적 정책 체계임을 보여준다.

나아가 본 연구는 정책을 둘러싼 외부 환경 역시 중요한 분석 요소로 고려한다. 평생학습도시 정책은 국가 평생교육진흥기본계획, 지방재정 여건, 지역사회 요구, 정치적 리더십 변화 등 다양한 환경 요인과 상호작용하며 전개된다. 이러한 점에서 정책은 선형적 인과관계로 설명되기보다, 다양한 요소가 상호작용하며 예측 불가능한 변화를 생성하는 복잡계(complex system)의 특성을 지닌다(Cairney, 2012; Howlett & Ramesh, 2003). 따라서 정책 변동은 개별 요인의 단순한 합이 아니라, 정책 환경과 내부 구성 요소 간의 상호작용 속에서 나타나는 비선형적 과정으로 이해될 필요가 있다.

이러한 이론적 논의를 바탕으로 본 연구에서는 과정적 정책 관점과 정책 정체성 개념을 결합하여, 지역 평생학습도시 정책의 전개를 다음과 같은 분석 기준을 통해 해석하고자 한다. 즉, 정책 추진 동력, 조직 및 전담 체계의 안정성, 핵심사업의 성격과 지속성, 정책 정체성에 대한 인식 변화, 그리고 정책 환경이라는 요소를 중심으로 정책 변동을 분석한다. 이들 요소는 각각 독립적으로 작용하는 것이 아니라 상호 연결된 구조 속에서 정책의 형성과 유지, 그리고 변동을 설명하는 핵심 구성 요소로 작용한다.

이 같은 분석 틀의 적용은 평생학습도시 정책이 제도 도입 이후 지역에 정착하는 과정에서 자동적으로 유지·발전되는 정책이 아니라, 정책 정체성과 조직 안정성이 결합할 때 비로소 지속될 수 있는 과정적 정책임을 밝히는 데 목적이 있다. 이에 본 연구의 사례 분석은 특정 지역의 평생학습도시 정책 이행 과정을 서술하는 데 그치지 않고, 지역 수준의 평생학습도시 정책이 ‘형성-확장-혼란-축소’로 이행하는 정책 변동의 과정적 메커니즘을 해석하는 데 초점을 둔다.

본 연구에서는 평생학습도시 정책의 제도적 변화와 운영 맥락을 다층적으로 분석하기 위해 문헌자료, 행정 자료, 자치법규, 의회 회의록, 언론 및 온라인 자료, 그리고 심층면담 자료를 수집하였다. 이 중 정책의 공식적 전개 과정과 제도적 변화에 대한 분석의 1차 근거는 공적 정책 자료에 두었다.

구체적으로는 미래구가 자체 제작한 연도별 성과보고서, 사업계획 및 결과 자료, 외부 컨설팅 보고서 등을 통해 정책 추진의 시기별 변화와 주요 사업의 흐름을 파악하였다. 또한 평생학습 관련 조례와 행정 기구 설치 조례를 중심으로 자치법규를 검토하여 조직 구조와 제도적 변화의 양상을 확인하였다. 아울러 의회 회의록 자료는 주요 업무보고와 행정사무감사 기록을 중심으로 수집하여, 정책 추진 과정에서 공식적으로 논의된 쟁점과 갈등, 정책 판단의 근거를 분석하는 데 활용하였다. 언론 보도 및 온라인 자료로는 구청 누리집, 평생학습 관련 누리집과 SNS 게시물, 보도 자료 등을 수집하여 정책 홍보 방식과 사업 운영 양상, 주민 참여의 변화를 보완적으로 분석하였다.

이와 함께 정책 변화의 실제 작동 방식과 행정적 판단, 현장 경험을 심층적으로 이해하기 위해 심층면담을 보조적으로 병행하였다. 면담 참여자는 평생학습도시 정책의 형성 및 운영 과정에 직접 관여했거나 장기간 실무 경험을 보유한 인력을 중심으로 목적 표집을 하였다. 면담 대상은 공무원 1명과 평생교육사 3명이다. 이중 공무원은 정책 초기 설계 및 이후 조직 내 핵심 역할을 수행하였고 이후 승진하여 다시 과장으로 근무했으며, 미래구 평생학습도시 정책 전반을 맥락적으로 이해하고 있는 참여자다. 평생교육사의 경우 임기제 형태로 채용되는데 이직이 발생하여, 18년 간 장기 근무 경험자는 없지만 전담 조직 및 권역·거점 기반 사업 수행 경험을 가진 평생교육사 3명으로 구성하였다.

면담은 2023년 7월부터 2024년 3월까지 총 7회 실시하였으며, 대면 면담과 실시간 화상회의(Zoom)를 병행하였다. 1회 면담은 평균 약 60분 내외로 진행되었고, 반구조화된 질문지를 활용하여 정책 추진 동력, 조직 변화의 배경과 영향, 핵심사업의 성격 변화, 정책 정체성 인식의 변화를 중심으로 질문하였다. 모든 면담은 사전 동의를 얻어 녹음하였고, 전사 후 분석 자료로 활용하였다.

본 연구에서 면담 자료는 정책 전개 전 기간을 연속적으로 재구성하기 위한 주된 증거로 활용되기보다는, 문헌 및 행정 자료 분석을 통해 도출된 정책 변화 국면과 해석을 보완하고, 각 시기별 정책 인식과 실천의 맥락을 심층적으로 이해하기 위한 보조적 해석 자료로 활용하였다.

수집된 자료는 반복적 비교분석 방식을 통해 범주화하고, 정책 변화의 흐름을 단계적으로 구조화하였다. 본 연구는 ‘정책 흐름’을 단순한 연대기적 서술이 아니라, 정책 추진의 조건과 내용이 결합하여 나타나는 변화의 국면으로 정의하였다.

이러한 관점에 따라 Ⅱ장에서 제시한 과정적 정책과 정책 정체성 개념을 분석 틀로 적용하여, ‘정책 추진 동력’, ‘조직 및 전담 체계의 안정성’, ‘핵심사업의 성격과 지속성’, ‘정책 정체성에 대한 인식 변화’라는 분석 기준을 설정하였다. 이 네 가지 분석 기준은 정책이 어떠한 동력에 의해 추진되고, 어떠한 조직적 기반 위에서 실행되며, 어떤 핵심사업을 통해 구현되고, 그 과정에서 정책 정체성이 어떻게 형성·변화하는지를 통합적으로 설명하기 위한 핵심 구성 요소이다.

본 연구의 분석 절차는 이러한 분석 기준이 실제 자료 분석 과정에서 어떻게 적용되는지를 단계적으로 구조화한 것으로, 그 내용은 <표 3>에 제시하였다. 즉, <표 3>은 분석 틀(핵심 개념)과 분석 단계(절차), 그리고 구체적 분석 질문과 자료를 연결하는 구조를 체계적으로 정리한 것이다.

구체적으로 1단계, ‘정책 국면 구분’ 단계는 평생학습도시 정책과 관련된 조례 제·개정, 중장기 계획의 수립 및 변경, 전담 조직의 설치·개편, 대표 사업의 도입과 중단 등 정책의 구조적 변화가 확인되는 시점을 기준으로 정책 전개 과정을 몇 개의 정책 국면으로 구분하였다. 이 과정에서 정책 국면은 정책의 핵심 특성이 비교적 안정적으로 유지되는 시기와 그 전환 과정을 중심으로 설정하였다. 둘째, 2단계, ‘정책 정체성 분석’ 단계에서는 각 정책 국면에서 평생학습도시 정책이 ‘무엇을 위한 정책으로 인식되었는가’를 중심으로 정책 정체성의 형성과 변화를 분석하였다. 이를 위해 공식 정책 문서와 조례에 나타난 정책 목표와 핵심 용어, 평생학습 기능이 행정 조직 내에서 차지하는 위상 변화, 정책 추진 과정에서 지속적으로 강조되거나 약화된 정책 담론을 주요 분석 단서로 활용하였다. 셋째, 3단계, ‘조직 구조 및 핵심사업 정렬 분석’ 단계에서는 각 정책 국면에서 정책 정체성이 조직 구조와 핵심사업 운영에 어떠한 방식으로 반영되었는지를 분석하였다. 구체적으로는 평생학습 관련 전담 조직의 설치 및 해체, 조직 내 위상 변화, 인력 배치의 안정성, 대표 사업의 지속 여부와 전략적 위치 등을 중심으로 정책 정체성과 조직·사업 간의 정렬 또는 이완 양상을 검토하였다. 이를 통해 정책 정체성이 비교적 명확하게 유지된 국면과 그렇지 못한 국면을 구분하고, 정책의 안정적 유지 또는 조정·축소 과정이 어떠한 메커니즘을 통해 나타났는지를 분석하였다.

이처럼 본 연구는 분석 기준(정책 추진 동력, 조직, 핵심사업, 정책 정체성)을 분석 절차(국면 구분–정체성 분석–정렬 분석)에 단계적으로 대응시킴으로써, 정책 변동을 단일 요인으로 환원하지 않고 정책 구성 요소 간 상호작용의 결과로 해석하고자 하였다. 또한 각 단계는 동일한 분석 기준과 질문을 반복적으로 적용함으로써 시기별 비교가 가능하도록 설계하였다.

분석 과정에서는 문헌자료, 행정 자료, 의회 회의록을 중심으로 주요 사건과 제도적 변화를 파악하고 1차 코딩 후, 면담 자료를 통해 각 변화 국면의 배경과 의미를 보완적으로 해석하였다. 특히 면담 자료는 정책 변화의 맥락과 의미를 심층적으로 이해하기 위한 보조 자료로 활용되었으며, 평생학습도시 정책 추진 과정에 참여한 전·현직 공무원 및 실무자를 대상으로 반구조화(semi-structured) 방식으로 수행되었다. 면담은 사전에 구성된 질문 프로토콜을 기반으로 진행되었으며, 주요 질문은 정책 추진 목표와 방향, 조직 구조 변화, 핵심사업의 도입과 지속 과정, 정책 정체성에 대한 인식 변화 등을 중심으로 구성되었다. 면담 내용은 참여자의 동의를 얻어 녹음 후 전사하여 분석 자료로 활용하였다.

자료 분석은 질적 내용분석 방법에 따라 단계적으로 수행되었다. 먼저 개방 코딩(open coding)을 통해 정책 변화와 관련된 의미 단위를 도출하고, 정책 추진 동력, 조직 변화, 핵심사업, 정책 정체성과 관련된 초기 코드를 생성하였다. 이후 축 코딩(axial coding) 단계에서는 도출된 코드를 유사성에 따라 범주화하고, 본 연구에서 설정한 분석 기준인 ‘정책 추진 동력’, ‘조직 및 전담 체계의 안정성’, ‘핵심사업의 성격과 지속성’, ‘정책 정체성에 대한 인식 변화’에 따라 재구성하였다. 마지막으로 선택 코딩(selective coding) 단계에서는 범주 간 관계를 통합적으로 해석하여 정책 국면별 특성과 정책 구성 요소 간 정렬, 이완, 이탈의 패턴을 도출하였다.

이후 자료 간 비교를 통해 시기별 특징을 도출하고, 해당 특징이 분석 기준과 어떻게 연결되는지를 반복적으로 검토함으로써 정책 흐름을 단계화하였다. 특히 동일한 사건이나 정책 변화에 대해 서로 다른 자료원에서 교차 확인되는 지점을 중심으로 해석을 강화함으로써, 단일 자료에 의존한 결론 도출을 지양하였다.

마지막으로 본 연구는 질적 연구의 진실성과 해석의 타당성을 확보하기 위해 다음과 같은 절차를 적용하였다. 첫째, 자료원을 다각화(triangulation)하였다. 동일한 정책 변화나 쟁점에 대해 공식 문서, 의회 회의록, 면담 자료, 언론 및 온라인 자료를 상호 비교·검토함으로써 특정 자료에 편향된 해석을 최소화하였다. 둘째, 반복적 비교분석을 적용하여 자료 분석 과정에서 도출된 코드와 범주를 지속적으로 수정·보완함으로써 분석 결과의 일관성과 안정성을 확보하였다. 셋째, 주요 분석 결과는 다수의 자료에 근거하여 도출하고, 자료 간 해석이 일치하는 지점을 중심으로 결과를 구성함으로써 해석의 신뢰성을 높이고자 하였다. 윤리적 측면에서는 면담 참여자에게 연구 목적과 자료 활용 범위를 사전에 설명하고 동의를 얻었으며, 개인과 조직이 특정되지 않도록 가명 처리와 비식별화를 원칙으로 하였다. 다만 공적 정책 자료의 경우 연도, 문서 유형, 회의 차수 등을 명시하여 연구 결과의 검증 가능성을 최대한 확보하고자 하였다.

초기 미래구는 개발제한구역·산업단지·상수원보호구역 등 중첩 규제와 도시 인프라 취약, 인구 감소라는 구조적 문제에 직면해 있었다. 이러한 조건에서 미래구는 평생학습 정책을 단순 교육서비스가 아니라 주민 역량 강화와 참여 확대를 통해 지역을 변화시키는 내생적 지역 활성화 전략으로 인식하였다. 실제로 민선 4기 구정 운영계획에서 평생학습도시 조성은 ‘4대 역점 시책’ 중 하나로 명시되었으며, 평생학습을 지역 재생과 공동체 회복의 핵심 수단으로 설정하고 있음을 확인할 수 있다(미래구, 2006; 2010 주요업무보고).

평생학습도시 지정 이후 전담 조직 설치, 조례 제정, 평생학습원 설립, 전문 인력 확충 등 제도적 기반이 단계적으로 구축되었고, ‘찾아가는 평생교육’과 같은 지역 맥락 기반의 대표 사업이 가동되면서 정책이 주민 생활권에서 실행 가능한 형태로 구체화되었다. 이 시기는 정책 추진 동력(정책 리더십)과 행정 전문성(전담조직·전담인력·업무 구조)이 결합하며, 정책의 핵심 목적과 실행 방식이 비교적 일관되게 정렬된 시기라는 점에서 정책 정체성이 비교적 명확하게 형성된 시기로 평가할 수 있다.

2013년 이후 미래구의 평생학습도시 정책은 전용 공간 확보와 사업 규모 확대를 중심으로 외형적 성장을 보였다. 상시 공간을 기반으로 대규모 프로그램 운영이 가능해졌고 공모사업 참여도 확대되면서, 주요 업무보고와 성과자료에서 센터 운영 실적·프로그램 수·참여 인원·공모사업 선정 실적이 핵심 성과 지표로 제시되는 경향이 뚜렷해졌다(미래구 평생학습도시 추진성과집, 2013～2015).

그러나 외형적 확장과 동시에 초기 안착기에서 형성된 ‘주민자치 강화형 평생학습’이라는 정책 정체성은 점차 약화되었다. 전용 공간 확보 이후 성과 관리의 중심이 생활권 기반 접근성 확대에서 프로그램 운영 실적과 참여 인원 중심으로 이동하면서, 주민자치 강화나 마을 변화에 대한 언급은 상대적으로 감소하였다(제209회 본회의·제215회 행정자치위원회행정사무감사 회의록, 2015). 또한 센터 운영 과정에서 문예회관·문화의 집 기능이 병행되며 평생학습 전담 조직의 역할 경계가 모호해졌고, 정책은 교육·학습 중심이라기보다 복합 문화시설 운영과 결합한 형태로 재구성되었다. 면담에서도 이 시기를 ‘평생학습이 무엇을 지향하는지 설명하기 어려워진 시기’로 회상하는 진술이 반복된다. 종합하면, 이 시기의 혼란은 확장 자체보다 확장 국면에서 정책 정체성을 재정렬·공유하는 관리 메커니즘이 충분히 작동하지 못한 데서 비롯된 것으로 해석할 수 있다.

2018년 이후 미래구의 평생학습도시 정책은 반복적인 조직 개편과 기능 분산, 전담 인력 축소로 인해 정책 추진체계의 안정성이 크게 약화되었다. 민선 7기 출범 이후 평생학습 관련 조직은 통합과 분리를 반복하며 재편되었고, 이 과정에서 정책의 범위와 위상은 점진적으로 축소되었다. 이러한 변화는 평생학습도시 정책이 실질적인 정책 축소 국면에 진입했음을 보여준다.

구체적으로, 전담 조직의 해체와 잦은 조직 이동은 정책 추진의 연속성을 약화시켰고, 전담 공간 상실과 함께 직접 운영되던 평생학습 프로그램이 중단되면서 과거의 운영 경험과 성과가 지속되지 못하였다. 또한 ‘동별 학습마을 만들기’ 등 핵심사업이 종료되거나 타 정책 영역으로 이전되면서, 평생학습을 통해 형성된 성과가 주민자치회 등 다른 정책의 성과로 흡수되는 양상이 나타났다. 이러한 변화는 개별 사업의 실패라기보다, 확장기 동안 누적된 정책 정체성의 혼란이 조직 불안정과 결합하여 정책 축소로 전환된 결과로 해석할 수 있다. 요컨대 2018～2022년은 평생학습도시 정책이 조직 안정성 붕괴와 핵심사업 이탈을 겪으며 후퇴 국면에 진입한 시기로, 과정적 정책 관점에서 정책 정체성 관리의 중요성을 가장 분명하게 드러내는 단계라 할 수 있다.